“发掘古物为国立学术机关之独有权”的确立始末
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2024-06-28 09:18 来源:文博中国
确定采掘人资格是古物采掘法制化管理的基础，“采掘古物应由中央或地方政府直辖之学术机关为之”是我国古物立法史上对采掘人资格的首次规定，该条款的立法渊源可追溯至“发掘古物为国立学术机关之独有权”原则的确立过程。
作为我国近代古物立法的最高成就，《古物保存法》在古物保护和法制化管理上的多项突破均成型于其草案时期。从严智怡提案“限制发掘古物以保文化而维国权”到《古物保存法》颁布，《古物保存法》在其立法过程中先后形成了四个草案，即《采掘古物暂行条例草案》《古物保存条例草案》《发掘及保管古物办法》和《古物保存法草案》。《古物保存法》的立法初衷是保障涉外采掘中的古物主权，但在立法过程中，其成果远超预期，构建起了包括涉外采掘在内的我国考古工作管理的最初秩序，并借此实现了我国古物保护和法制化管理的多项突破，“发掘古物为国立学术机关之独有权”原则即确立于该立法过程。
一、“发掘古物为国立学术机关之独有权”的提出
19世纪，我国被迫卷入西方资本扩张版图。在列强全面入侵下，我国开始建立起以主权和民族定义的国家观。列强接连不断盗掘盗运古物出境的恶劣行径也使国民开始反思古物与国家民族的关系，古物逐渐成为国家主权和民族的象征。与救亡图存的时代主题一致，维护古物主权也成为整个近代古物管理的主线任务。1921年，安特生在我国河南省渑池县仰韶村遗址的发掘被视为考古学在我国诞生的标志。由于缺乏统一的考古工作管理办法，以及以往颁布的古物管理办法中针对古物出境只有禁令而无具体实施细节，古物主权难以在涉外发掘中获得保障，亟需通过立法解决相关事项。
1927年4月18日，南京国民政府成立。1928年12月底，河北省教育厅厅长严智怡在省政府第五十一次委员会上发表了“限制发掘古物以保文化而维国权”的提案，并获得委员会通过。严智怡认为，自国门打开，外国人不遗余力盗掘盗运我国古物，致使众多古物流失海外，近来西欧学者提出人类起源蒙古说，遂以学术研究为名，在我国西北、甘陕、蒙古一带挖掘地层，寻找古生物化石，“然一国之领土主权所及，不限于地表，上至太空，下及地层，均为国家管领，所有外人任意掘取古物，必应为吾国法律所严禁”，因此严智怡希望省政府能通令全省，“无论中外人民，非得省政府许可，不得任意发掘古物”，并“转呈国府拟定法律明令限制，以保护文化而维国权”。1929年1月8日，河北省政府即通令全省。1月10日，国民政府议决通过该提案，文官处奉谕交由立法院。4月9日，立法院法制委员会第十六次常会就“河北教育厅请拟定法律明令限制发掘古物案”进行讨论，认为此案应予成立，具体如何制定需院会公决。4月27日，立法院第二十一次会议，将法制委员会呈报的“审查拟定法律明令限制发掘古物”一案，交付法制委员会起草。5月7日，立法院法制委员会第十九次常会，将限制发掘古物法律一案，交付戴修骏、孙镜亚、刘景新三委员起草。
中央研究院和古物保管委员会作为当时政府设置的、最具权威的古物学术机构，并未参与《采掘古物暂行条例草案》的制定。时值古物保管委员会与美国天产博物院代表安得思订立《中亚考查团组织办法》。1929年4月12日，外交部致电古物保管委员会，“关于采掘古物，本部与教育内政二部正在拟订暂行条例，所订合同如与中央颁布之条例不符，恐将来发生困难，希暂缓签字”。4月19日，古物保管委员分别公函行政院和外交部。在致行政院公函中，古物保管委员会还提出，“本会保管古物负有专责，中央现既拟定采掘古物暂行条例，似应以教育部为主体，或交由本会起草，或征询本会意见”。不久，古物保管委员会收到了翁文灏邮寄的《采掘古物暂行条例草案》，随即致电教育部，“兹接本会翁委员文灏，邮寄采掘古物条例草案，经本会同人开会研究，尚有参加意见之处，乞转呈立法院暂将此草案保留，本会签注意见书，另邮寄呈”，同时致电中央研究院院长蔡元培，“钧院应有参加意见之必要，请俟本会意见书寄到后，再由钧院会同参加意见以期周妥”。随后古物保管委员会将《采掘古物暂行条例草案》（签注）和《采掘古物意见书》，以及重新拟具的《古物保存条例草案》分别寄送教育部和中央研究院。5月25日，中央研究院分别公函教育部和古物保管委员会，并附针对《采掘古物暂行条例草案》的两条意见。
《采掘古物暂行条例草案》并未就采掘人资格做出限定，根据第五条、第七条，采掘人和土地所有者均拥有采掘所得古物的分配权。
第五条，在公私土地上采掘所得之古物，应由当地主管机关估定价格，分为价值相等之两份，一份归国有，一份归采掘人所有，以抽签法定之。采掘人如认当地主管机关所估之价有欠公平，得呈请（）部指派专家三人会同该机关重行估定之。采掘所得之古物不能分为价值相等之两份时，其不能分之部分，由当地主管机关以半价收买之。
第七条，在私人土地上采掘所得之古物，应由采掘人以依本条例第五条及第六条规定所得价值百分之（）给与地主，但采掘人与地主间订有特约者依其特约。
古物保管委员会就此在《采掘古物暂行条例草案》（签注）批判到，“草案上对于发掘人或团体在学术上之资格毫无规定，外国人及团体亦无特别限制。如果实行，则中外之古董商皆得挟其资力到处发掘，其势力绝非穷困之中国科学家所能争。不及十年，中国古物且将破坏净尽外，外国私人及团体亦得振振有辞运出重要之古物，否则将受其高价之抑勒，其患有不可胜言者”。为此在《古物保存条例草案》第三条规定，“发掘古物为国立学术机关之独有权”，直接取缔了外国人采掘和国民私人采掘的合法性。同时在《采掘古物意见书》中拟订了外国人确有必要参与国内考古工作的具体管理办法。
二、“发掘古物为国立学术机关之独有权”的确立
中央研究院和古物保管委员会相关意见寄送后不久，6月5日，教育、内政、外交三部召开了联席会议，中央研究院、古物保管委员会均有代表出席，会议重新议定形成了《发掘及保管古物办法》。7月17日，行政院将教育部所呈《发掘及保管古物办法》的意见交由立法院。之后，立法工作陷入了搁置。
《发掘及保管古物办法》推翻了《采掘古物暂行条例草案》，几乎是对《古物保存条例草案》的直接整合。针对采掘人资格，《发掘及保管古物办法》第五条规定“发掘古物以中央或中央所属学术机关为主体”。
自1929年5月始，持续至1930年3月，中央研究院历史语言研究所与河南省政府在安阳殷墟考古发掘中就采掘权和采掘所得古物保管分配等事项上爆发的矛盾，再次暴露了无法可依的尴尬，该事件直接加速了原已搁置的立法进程。1930年4月23日，立法院法制委员会第六十四次会议，立法工作重启，将限制发掘古物法律案起草报告案，付原起草委员继续起草。5月7日，立法院法制委员会第六十六次会议，《古物保存法草案》修正通过。5月24日，立法院第九十二次会议，《古物保存法》通过。6月2日，国民政府正式颁布了《古物保存法》。
正式公布的《古物保存法》与《古物保存法草案》几乎别无二致，基本是对《古物保存条例草案》的全然继承。针对采掘人资格，《古物保存法草案》（《古物保存法》）第八条规定“采掘古物应由中央或地方政府直辖之学术机关为之”。
三、“发掘古物为国立学术机关之独有权”的延伸
《古物保存法》颁布后，围绕该法，南京国民政府相继制定了一系列实施细则。1935年3月16日，行政院公布了《采掘古物规则》，针对采掘人资格，第二条规定“采掘古物，以中央或省市直辖之学术机关为限”，几乎是对上位法《古物保存法》第八条的直接复制。
中华人民共和国成立后，我国相继发布了一系列针对考古工作具体事项的部门规章或规范性办法，该项原则逐渐被丰富深化为考古发掘资质准入制度，并获得法律保障。针对采掘人资质，《古文化遗址及古墓葬之调查发掘暂行办法》（政务院，1950年）第五条规定，“学术机关或群众团体，必须具备田野考古之条件”；《古遗址、古墓葬调查发掘暂行管理办法》（文化部，1964年）第四条规定，“私人或私人组织的团体，不得进行考古调查、发掘工作”；《考古发掘管理办法》（国家文物局，1998年）更是设立了考古发掘资格审定专章。《文物保护法》作为我国文物工作的最高专门法，自1982年颁布，迄今已经过五次修正和一次修订，包括正在推进立法进程的修订草案，均一以贯之地强调了“地下埋藏的文物，任何单位或者个人都不得私自发掘”的原则。
