文物行政执法视角下的刑衔接和案例制度概况

文物行政执法视角下的文物犯罪案例分析（一）

行刑衔接和案例制度概况

一、案例制度的建立

两高先后印发了《关于案例指导工作的规定》（法发〔2010〕51号）、《关于案例指导工作的规定》（高检发办字〔2019〕42号）、《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》（法发〔2020〕24号）、《关于规范高级人民法院制定审判业务文件编发参考性案例工作的通知》（法〔2020〕311号）、《人民法院审判业务文件、参考性案例备案工作办法》（法办〔2021〕133号）等司法解释性文件和规范性文件，建立了指导性案例和类案检索制度。

对于指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照；对于检索到其他类案，如典型案例、参考性案例和其他近三年内生效的案件，人民法院可以作为作出裁判的参考。案例制度有助于保障法律适用统一、裁判尺度统一，对推进同案同判、进一步发挥出三个效果有积极意义。2024年2月27日最高法公开了人民法院案例库，包含指导性案例和参考案例两类，当日收录案例总数3711件。文物领域目前尚无指导性案例，两高发布的故意损毁名胜古迹罪案例实际为损毁名胜，不在文物范畴。文物领域的参考案例多为盗掘古墓葬案，该罪的量刑标准在实践中相对成熟。本系列文章共收集裁判文书网截止2024年2月1日前公开的案例143件，人民法院案例库案例3件，媒体报导案例2件，其他案例5件。

▲2018年公安部在宝鸡举办打击文物犯罪工作培训会

二、行刑衔接的基本框架

同一行为人的同一行为存在行刑衔接时，存在刑事优先或有限的刑事优先原则。我国行政法仍处在发展阶段，在一些具体问题处置上尚未实现最优路径。

（一）行刑衔接的程序规定

《行政处罚法》（2021年修订）第三十五条、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第730号）第十一条规定，“如果违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款”。相关规定表明，对同一个主体的违法行为，先行政处罚后刑罚，在财产罚上后者应当减免；先刑罚后行政处罚，不得再作出罚款的行政处罚。

《移送规定》第十二条规定，行政机关移交公安机关的案件，在接到公安机关立案通知书后要将涉案物品和其他材料移交公安机关。按照本条规定，涉刑条件下行政机关要将收集的证据移交公安机关，由于材料证据缺失，行政机关实际上难以作出罚款以外的行政处罚，因此行刑衔接制度在法理上仍需要完善。

（二）行刑衔接的典型案例

案例一：枣庄永帮橡胶有限公司诉山东省枣庄市国家税务局行政处罚案[《中国行政审判指导案例》（第1卷）第14号案例]

裁判要旨释明：一审法院认为国税局在将案件移送公安机关后又对公司作出行政处罚属于程序违法、适用法律错误，只有依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，才依法折抵相应罚金；上诉人主张国税局作出的行政处罚在前，刑事判决在后，应当在执行刑事判决时折抵，该行政处罚决定缺乏法律明确授权，一审法院判决认定其程序违法、适用法律错误并无不当，应予支持。练育强教授认为，在现有行刑衔接的规定下，存在案件移送步骤、移送后执法状态等方面的冲突。

案例二：山东省临清市人民检察院诉临清市林业局不依法履职案”[2019年最高检召开“坚持以人民为中心 全面推进公益诉讼检察工作”新闻发布会，发布26件公益诉讼典型案例，其中“检察公益诉讼全面实施两周年典型案例（17件）”案例9]

该案典型意义释明：刑事和行政是两种不同的责任形式，刑事诉讼和行政公益诉讼的目的也是不相同的，在涉及公益保护的情况下，行政监管和刑事诉讼程序可平行推进，行政机关可以就同一违法事实作出与刑事处理性质不同的行政处理决定。

案例三：张某杰、王某涛过失损毁文物案（2023年最高法同国家文物局联合发布 “依法保护文物和文化遗产典型案例”案例三）

该案典型意义释明：人民法院贯彻落实宽严相济刑事政策，依法对二被告人定罪量刑，文物行政部门依法对建设单位予以罚款的行政处罚，展现了多元治理、全面追责、共同提升文物保护水平的鲜明导向和工作实效。刑事判决书（2020）豫0311刑初488号和行政处罚决定书洛文物罚决〔2019〕11号记载了时间程序：违法行为发生于2019年6月16日凌晨，9月18日洛阳市文物局做出行政处罚决定，建设方于9月26日缴纳了罚款，2019年9月6日，派出所传唤了两名嫌疑人，2020年10月23日法院作出一审判决。

案例四：铜仁市万山区人民检察院诉铜仁市万山区林业局不履行林业行政管理职责行政公益诉讼案（2023年最高法第37批指导性案例211号）

该案典型意义释明：违法行为人的同一行为既违反行政法应受行政处罚，又触犯刑法应受刑罚处罚的情形下，行政机关在将案件移送公安机关时不应因案件移送而撤销已经作出的行政处罚。对刑事判决未涉及的行政处罚事项，行政机关在刑事判决生效后作出行政处罚决定的，人民法院应予支持。

▲文物公安联合打击文物犯罪

（三）案例评价

笔者认为，以上四个判例对涉刑类行政案件有三点指导意义：

1.涉刑类行政处罚案件应当遵守法定工作程序

行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，才依法折抵相应罚金。行政机关移送公安机关立案侦查后，不得再作出罚款的行政处罚。

2.涉刑类行政处罚案件应当考虑法律竞合以及法益的填平

责任主体的一个行为同时违反行政法和刑法时，存在处罚的竞合，其中财产罚应当依法减免。此时，文物部门应当通过罚款以外的行政处罚或其他行政管理方式填平受损法益，可以使用责令限期拆除、责令恢复原貌等行政命令，还可以通过民事诉讼或民事公益诉讼来挽回国有文物损失。

3.刑事归刑事行政归行政

如果同一行为在刑法和行政法中规定为不同责任主体，那么应当按照行刑独立的原则分别立案查处。

（四）行刑独立的特别情况

《刑法》第三百二十四条包含故意损毁文物罪、故意损毁名胜古迹罪和过失损毁文物罪，三个罪名均未规定为单位犯罪。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害文物管理等刑事案件适用法律若干问题的解释》（下文简称为两高文物司法解释）第十一条规定，单位实施损毁文物的犯罪，追究组织者、策划者、实施者的刑事责任。司法实践中，亦认为单位实施毁损文物的犯罪行为不属于单位犯罪，不对单位课以罚金。

在违建类行政违法的文物案件中，如果属于法人违法、同时又涉嫌构成损毁文物的犯罪，因为文物保护法和刑法所确立责任主体不完全相同，文物部门可以直接适用文物保护法相关条款对法人进行行政处罚。文物保护法修订后如果调整行政处罚事项，法人违法时对法人和法人中负有责任的管理人员同时进行行政处罚，该条件下的涉刑行政案件，文物部门对于自然人应当按照刑事优先原则，对于法人的行政处罚应当独立于刑事部分。

在案件中，还需注意不同法律部门中对于行为人主观认识的规定。刑法中强调行为人的主观认识，根据主观意愿差别划分为故意或过失犯罪。在文物行政案件中，行为人的主观认识和处罚结果没有必然联系。《行政处罚法》第三十三条规定，当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。《文物保护法》第六十六条规定，有违法行为，造成严重后果的，罚款，此处并未对行为人主观认识进行规定。对于自然人违反文物保护法规，可以考察其认知，或由自然人自证没有故意因素，确定属于意外事件的，应当不予处罚。自然人没有故意的判定和证明规则，其中的法理和实践都处在初级阶段，需要继续研究。对于法人、非法人组织违反文物保护法规，依据用人单位责任理论，归责方式适用无过错责任，即不问过错，只要产生了法律禁止的行为和后果就需要承担相应的行政责任。因此，在同一个违法行为中，受到行政处罚和刑罚的主体可能有着较大差别，这也是不同法律部门立法差异的表现。例如在违建行为中，可能存在建设方受到文物部门罚款，施工人员被公安机关采取刑事强制措施的情况。