中国世界文化遗产保护管理规划发展历程及未来趋势

《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《公约》）诞生至今已有半个世纪，世界遗产的申报和保护管理工作在中国也走过了37个年头。中国的文化遗产保护通过不断的探索实践，从早期的文物保护逐步走向保护管理。从《公约》诞生到1977年世界遗产委员会发布第1版《实施〈世界遗产公约〉的操作指南》（以下简称《操作指南》）及其此后不断的修订更新，管理始终占据着世界遗产工作至关重要的位置，而编制和执行世界遗产的保护管理规划，又是申报世界遗产、维护遗产价值的最基本要求和手段。

《公约》的精神和《操作指南》的细化

虽然在《公约》的条款中没有提到管理，也没有提到管理规划，但前言中对缔约国的要求中明确提出，为了全面保护世界遗产，要“建立一个依据现代科学方法组织的永久性的有效制度”，“把遗产保护工作纳入全面规划纲要”，以“使文化遗产和自然遗产在社会生活中起一定作用”的总策略（第五条）。《操作指南》则在此基础上延伸细化，把管理作为贯穿遗产保护工作始终的基本内容，设置“保护与管理”专章，除了涉及机构、人员、系统、机制和资金，还提出“管理规划”的概念，要求“每一处申报遗产都应有适宜的管理规划或其他有文可依的管理体制”（第108条），并认为管理规划的编制和实施是有效管理遗产的必要手段（2019版《操作指南》第312条），“是否拥有管理规划”也成为申报世界遗产的硬性条件（第148条），在申报质量不断提高、审核日益严格的局面下，管理规划更显得不可或缺。

规划是管理的必要手段，是依据《公约》和《操作指南》关于加强遗产保护管理的要求所采取的有效措施。编制遗产管理规划不仅是为了申报，更重要的是要对遗产实施长期、有效的管理，以便确保“列入《世界遗产名录》（以下简称《名录》）时所具有的突出普遍价值以及完整性和/或真实性”在未来的社会发展中得到保持或加强，而不是受到破坏，同时有助于“保护加强世界遗产在社会生活中的作用”（《操作指南》第96条、211条），促进社会文化发展，增进人民福祉。

为了实现这一目标，针对世界遗产的保护管理工作是全方位的。除了申报遗产必须完成的遗产内涵、价值和保存状态、自然和人文环境等客观状态的评估认定，管理机制和管理能力的建设及保护整治工作以外，还需要以“整体综合的方式”，对遗产未来的发展、保护管理和展示制定中长期的对策和措施。早在1990年代初期，著名遗产保护专家费尔登·伯纳德等组织编写的《世界文化遗产地管理指南》就特别强调了编制管理计划、操作程序和预算管理的作用，即通过管理规划的编制，梳理组织遗产资源，协调相关各方面的行动，在遗产历史区域的保护、改造、复原工作中指导保护管理工作，从而避免降低相关居民的生活标准[1]。所述内容可以视为有关世界遗产规划管理最基本也最清晰的阐释。

当然，人们对世界遗产的认知是不断变化的，对遗产保护管理也因社会、经济和文化发展的影响提出新的要求。如果把世界遗产视为一种“游戏”，《公约》是世界遗产体系的建设基础，通过对遗产的基本界定、保护管理的基本原则和对策，提出了游戏的操作规则。此后不断出现的各种宪章、文件展示了认知和理念的发展，针对陆续出现的文化景观、文化线路等新型遗产提出解决方案，对接联合国《2030年可持续发展议程》，提出可信度、有效保护、能力建设、宣传、社区的“5C”战略，更加注重遗产与社区的关系，推动人类社会可持续发展，可谓是游戏的升级版本。《操作指南》则在这种演进中与时俱进，不断更新，一方面提升境界，扩大视野，使世界遗产适应全球发展的局势，产生更重要的影响；另一方面也更好地保持了这一游戏可操作性和可持续性。

中国的世界文化遗产保护管理规划

1. 保护规划申遗前置，迈出第一步

中国在加入《公约》之初，对文化遗产的认识还是初步的，遗产申报、规划、管理等相关工作也处于摸索之中。因此，当第一批遗产进入《名录》的时候，对申报对象内涵和价值的认识，申遗的目的、遗产未来发展等，还存在明显的欠缺，申报文件也缺少基本的规则要求，管理和规划意识不足，编制保护规划尚未纳入议事日程，只有少数全国重点文物保护单位已经开始从保护和管理的角度考虑保护规划编制工作。

随着文化遗产保护的国际交流合作不断加深，这一局面迅速改观。2000年由中国国家文物局与美国盖蒂保护研究所、澳大利亚遗产委员会合作编制的《中国文物古迹保护准则》发布，全面深入地引进国际遗产保护理论和实践经验，强调价值评估的作用，把规划作为保护的最重要环节，并贯穿保护管理工作始终。由此，国家文物局加强了对世界文化遗产申报工作的管理，要求进入世界文化遗产预备名单的对象在完成申报文件的同时提交保护规划。2002年安阳殷墟遗址和2003年高句丽王城王陵及贵族墓葬申遗都是提前编制完成了相应的保护规划，通过规划厘清遗产要素，凝练遗产价值，评估遗产状态，提出保护管理要求，确保两个项目顺利列入《名录》。而这一模式延续至今，成为申报世界文化遗产的基本规则。

2003年文化部颁布的《文物保护工程管理办法》第四条规定，“文物保护单位应当制定专项的总体保护规划，文物保护工程应当依据批准的规划进行”，从而确立了保护规划的法规属性，成为文物保护单位保护管理工作的重要环节。国家文物局安排专项资金支持文物保护规划的编制工作，使文物保护工作更加清晰、有序。2006年文化部又颁布《世界文化遗产保护管理办法》，第八条专门阐述保护规划编制、审批和执行要求，从法规层面规范了世界文化遗产保护规划工作。

2. 步入正轨的遗产保护规划实践

2004年，为规范文物保护规划编制工作，提升规划水平，真正发挥规划在文物保护工作中的作用，国家文物局发布了《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》和《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》两个文件[2]，同时为支持和鼓励规划编制，安排专项补助资金，由此一大批全国重点文物保护单位的保护规划被列入议事日程。

在世界文化遗产管理方面，继续强调申遗前在编制申遗文本的同时，制订保护管理规划，通过规划的前期评估，认定遗产构成和突出普遍价值，明确管理要求和措施，确保申遗成功后，遗产的管理工作能够有序推进，持续发展。

规划编制水平也因为规划标准的出台而得到提高，成功为申遗提供了有力支撑。从福建土楼、元上都遗址等构成类型相对单一的遗产到“丝绸之路：长安—天山廊道的路网”、中国大运河等规模巨大、要素丰富、状态复杂的超大型遗产，再到西湖文化景观、红河哈尼梯田等新型遗产，都能够站在更高的认知层面，厘清对象，准确评估，建构遗产的价值体系，提出客观、有效且具有前瞻性的管理对策和实施步骤，使遗产价值尽可能得到充分的阐释和展示，确保申遗成功，确保遗产得到可持续的保护和发展。

对早期遗产项目进行查缺补漏，也是近二十年来我国遗产保护工作的主要内容。由于特殊的时代背景和当时国际遗产保护的客观状况，中国最初进入《名录》的一些遗产，前期研究和文件编制不够规范，有些遗产地甚至很长一段时间只有很简单的规划，未编制过保护管理规划。为了进一步强化遗产的科学、有效管理，国家文物局和部分遗产地把新编、修编保护管理规划纳入议事日程，先后编制发布了故宫、避暑山庄及周围寺庙、周口店北京人遗址、秦始皇陵、武当山古建筑群等世界文化遗产的保护管理规划，使我国的世界文化遗产保护管理和发展有据可依，更加规范。

通过几十年的努力，中国的世界文化遗产工作在摸索中前行，积累了丰富的经验，培养了具有实力的专业力量，也获得了前所未有的成绩。

与世界遗产保护管理要求对接

世界文化遗产是依据国际公认理念、价值观和行为模式建立的保护体系，甚至具有明显的西方文化倾向，这其中包含了在长期保护实践中对经验教训的不断归纳而凝练成的理性见解，国际层面在理解、评价和保护文化遗产方面的共识，也包括操作层面的专业方法和技术措施，还涉及经济、文化、环境和民生等与社会发展相关联的多种因素，形成了一套比较完整的规则体系。而随着认知改变和不断涌现的新问题新需求，国际规则也在不断调整，文化线路、文化景观等新型遗产概念逐步形成并被广泛接受，《操作指南》一些关键内容被修改，对遗产的申报程序的管理更加苛刻。这些对中国的世界文化遗产申报和保护管理工作都有直接的影响。中国作为文化遗产保护的参与者，为了持续获得良好的工作成就，甚至取得一定的国际话语权，积极地融入这一体系，并努力在遗产申报和后续的保护管理过程中，结合申遗工作和遗产保护管理实际面对的各种复杂问题，制订满足国际要求的、既满足国际评价标准又具有可操作性的高质量保护管理规划，为申遗工作和遗产管理奠定了坚实基础。

与中国文物保护制度体系衔接

中国的文化遗产保护历史不长，但在百年的文物保护进程中，也形成了一套自己独有的思想观念、管理体系和工作模式，走出具有中国特色的文化遗产保护之路。如何使之与国际文化遗产保护有效对接，是中国文化遗产保护水平提升中不得不面对的问题。经过几十年的努力，中国在现行的《文物保护法》的法律体系下，在中国固有的文物保护概念和工作基础上，全面理解国际文化遗产保护管理的诸多要求，并在理念、视野、程序和工作方法等方面与国际实现对接，将国际遗产保护的理念、原则和操作规程与中国的文物保护法律法规有机结合，促使文化遗产保护事业得到健康有序的发展。在此过程中，也产生了一批遵循国际遗产保护的理念和规则、依照中国的相关法律法规、符合《操作指南》和《全国重点文物保护单位保护规划编制办法》要求的保护管理规划成果，培养了一批文化遗产保护管理的专业力量。

加强遗产价值认知

强调对文化遗产价值的认知，是在了解和吸纳国际遗产保护经验的过程中逐步形成的共识，并在实际工作中得到广泛应用。2000年国家文物局推荐执行的《中国文物古迹保护准则》，把保护规划作为重要的工作环节，把保护对象的界定和价值认知作为编制保护规划、实施保护管理最基础的工作内容。因此，在世界文化遗产保护管理规划的编制过程中，以价值为核心，把大量的精力用在梳理遗产对象，准确凝练遗产价值，客观评价遗产本体及其环境与保护管理面临的难点和社会影响以及确定申遗策略方面。同时加大与遗产地利益相关的各方的沟通，达成共识，把世界文化遗产的申报和保护管理提升到促进社会发展和造福人民的高度。

加强监测和预防性保护工作

加强监测是世界文化遗产申报的重要条件之一，也是及早发现遗产本体及环境存在的隐患，预判保护管理问题的发展和影响程度，主动采取有效措施的主要手段。监测工作也由此成为世界文化遗产管理规划的重要板块。为了满足这一要求，借助有针对性和行之有效的规划措施，不论是已经进入《名录》的遗产地还是进入申报程度的备选遗产地，都把建设遗产的保护管理监测系统作为明确具体的任务加以落实，并且形成了一定的规范模式1。在各遗产地不断加强监测系统建设的基础上，2015年，国家文物局批复成立中国世界文化遗产监测中心，搭建中国世界文化遗产监测总平台（以下简称“监测总平台”），目前已完成包含总平台功能模块、监测数据和指标体系、预警信息与处置、监测业务流程与功能等的中国世界文化遗产监测预警总平台，涉及对遗产价值有影响的17大类、59项数据和指标体系，并逐步实现国家-遗产地两级平台对接，为我国的世界文化遗产管理决策和实践，以及遗产地制定有针对性的管理规划提供了有力的技术支持。

经过长期持续的努力，中国世界文化遗产的保护管理规划取得了长足进步，在世界文化遗产保护管理和遗产地社会经济发展中起到了积极作用。但是，由于主观客观原因影响，还存在很多不尽如人意的问题，也面临着不断涌现、不可避免的新难题，需要在未来的实践中予以解决。

推进保护管理规划的编制工作

由于我国世界文化遗产工作的早期历程有一定特殊性，遗产的申报工作尚在摸索之中，要求不够严格也不够系统，有些已经进入《名录》的遗产地，基础工作存在诸多不足，其中就包括对保护管理规划重视不够。从监测总平台现有数据看，已有不少编制较早的保护管理规划超过规划时限，失去法律效力。有些遗产地意识到这一问题，及时组织修编；但不少规划尚停滞于在编状态，迟迟未报审发布；有些遗产地甚至不清楚是否编制过规划，无法提供有效材料。

有些编制完成并继续执行的规划，由于申遗早期对于遗产规划的理解还比较粗浅，当时尚无相关规范或文件可依，所以在遗产对象的价值认知、现状评估和规划构思、保护管理措施等方面无法达到应有的高度，或多或少地留下缺陷，其中的一些规划条款已经难以应对地方经济社会迅速发展特别是建设压力日益加剧的局面，致使遗产及其环境劣化，甚至危及遗产价值和真实性完整性。

因此，提升世界文化遗产的管理水平，对世界文化遗产地保护管理规划查缺补漏，是推动遗产保护管理工作改进、对遗产地实施更严谨更有效管理的基础性任务。特别是近些年，随着国际局势变化和世界遗产中期战略计划的实施，国际上对世界遗产分布的区域不平衡、政治化倾向等问题出现不同的诉求，为此联合国教科文组织展开了一系列新的探索，对《操作指南》不断修正以适应新的形势要求，确保世界遗产事业能够有序推进。其中最重要的变化就是更加严格控制遗产申报，加大了遗产列入《名录》的难度，进一步减少每年的申报审核数量，增加预审评估环节，也更加关注与遗产地相关的环境压力、开发压力和自然与人为灾害的影响，以及遗产与原住民的关系、利益相关者参与遗产管理等因素[3]。这些变化无疑加大了申遗的难度，也对遗产管理规划提出了更高的要求。宜借助监测总平台，全面评估世界文化遗产管理规划编制现状，厘清各类问题，提出有针对性的对策。规划缺失或失效的，应尽快启动规划编制工作；规划在编的，应尽快修改完成；尚未进入或通过报审程序或依法发布的，应尽快履行程序，使遗产地的保护管理和发展有法可依，有据可查。为此，国家应加大对保护管理规划的支持力度，不仅是经费投入的补助支持增加，还要加强对遗产地管理者、规划编制人员的专业素养培训，提升规划的编制质量。

提高规划的质量

提升世界文化遗产保护管理规划的质量，必须从构成要素、内涵和价值凝练等方面进一步准确认知遗产。这个问题貌似在遗产申报之前已经解决，但事实上仍存在不少问题。特别是较早期进入《名录》的遗产，由于受当时国际遗产保护的大背景和中国学界对国际保护理论的了解局限，面对今天对世界文化遗产的认知与态度，对其理解存在较大的分歧，难以适应新的保护管理要求。例如，1994年进入《名录》的武当山，申报时沿用中国的文物保护单位思维模式，将遗产定位为古建筑群，而极大地忽略了“七十二峰朝大顶”的景观概念对武当山在明代成为重要道教道场的意义，这也导致了在之后的遗产保护管理和开发利用中，出现一些影响环境景观的设施建设。虽然现在没有必要修改武当山遗产地的名称，但对于武当山遗产的构成要素，需要有新的梳理和评价，把山水环境要素纳入遗产保护的范畴，只有这样才能真正做到全面维护武当山遗产的核心价值。有的遗产虽然构成对象比较清楚，但存在价值阐释不足，甚至构成要素对遗产价值支撑不足的问题，也许需要进一步发掘遗产要素的内涵和价值，使之更加名副其实。

中国的世界文化遗产保护管理是建立在原有的文物保护基础之上的，因此对于遗产的态度往往停留在文物保护的层面，而实际工作也确实需要在文物保护的法规体系和工作机制与遗产保护管理之间寻求衔接和平衡，这一点无疑会影响到世界文化遗产保护规划的编制。特别是已发布实施的《全国重点文物保护单位保护规划编制办法》提供了十分具体的规划编制指导，给不少保护规划编制者提供了一个参照模板，也形成了一定的思维和操作模式，自然而然地把其中关于对象梳理、专项评估、规划体系和专项规划等方式方法，甚至文本体例带入世界文化遗产的规划编制中。这样做，一方面有利于两个保护体系的协调，减少实际执行中的矛盾冲突；另一方面，也存在以文物意识解读文化遗产的问题，导致不少管理规划措施缺少认识高度和前瞻性。针对这一问题，需要我们在今后的工作中进一步加强对世界文化遗产保护管理的国际要求的理解，也需要对以往工作中的经验教训进行总结和反思，掌握世界文化遗产保护管理的重点和需求，建立一套比较完善的世界文化遗产保护规划的规范体系。

世界文化遗产管理规划和文物保护单位保护规划有一个明显的区别，就是规划侧重点有所不同。尽管文物保护规划编制要求明确提出要有保护、利用、管理和研究等方面的规划措施，但实际上绝大多数规划都把重点放在保护区划界划和保护措施上，对于管理，往往流于套路。而对世界文化遗产而言，管理是首要的，编制管理规划，不仅仅是为了申遗而提出一系列的保护和整治做法，以满足世界遗产检验的要求，更需要对未来遗产的总体保护管理和遗产地的发展作出长远考虑。这种考虑不仅仅是要在管理的规章制度、机制、人才队伍和设施、工作内容、行业协调等方面提出原则要求，更要明确遗产保护管理的核心目的是全面有效可持续地维护已经确认的遗产的突出普遍价值（OUV），并为实现此目的而制定清晰、具体的保存维护（包括预防性维护）、行政管理、项目管理的长期工作计划和管理指导方法，这对未来一定时期遗产地的管理工作有直接的指导意义，也是检查评估的依据。只有跳出文物保护规划的体系框架和思维方式，世界文化遗产的管理规划才有可能真正达到指导遗产保护和遗产地发展的目的。

重视保护管理规划的实施

由上述可知，世界文化遗产管理规划是实施遗产地管理的重要依据，这一方面强调了规划的法规效力和权威性，也意味着规划必须有良好的可操作性。

遗产管理规划最基本的功能是发挥其所拥有的法律效力，对遗产地与遗产及环境实施保护和管理，掌控各种内外界因素对遗产OUV的影响，这一点极有可能与遗产地的经济、建设、民生发生关系甚至产生矛盾。因此，不依法定程序发布规划，不赋予规划这种效力，也就减少了“麻烦”。查监测总平台所示，很多世界文化遗产保护规划停滞于编制完成而待发布的状态数年，遗产规划被有选择地对待，在处理与遗产相关的事务时，一定会权衡利弊，只有需要遗产发挥影响的时候，才会想到管理规划。而面对经济利益、城乡建设、开发旅游等需求时，遗产规划往往被搁置被漠视。要减少此类现象，最有效的办法就是依照《公约》和中国相关法律法规的要求，经国家文物主管部门同意后由省级人民政府发布执行。为做到这一点，国家文物局作为世界文化遗产的国家主管部门，应进一步发挥监督督促作用，找出阻滞规划实施的梗阻部位，打通遗产管理规划实施进程中的关键环节。遗产的管理规划，不只是编制，不只是要追求数量或覆盖面，更要使其拥有应有的法律效力，真正成为遗产价值保护的有效保障。

要求得遗产管理规划真正为利益相关各方的认可和重视，规划可操作性的问题也不容小觑。遗产规划既要符合国家文物保护的相关法律法规，又需要满足国际文化遗产保护的基本要求和操作规程，这就要求遗产相关各方，特别是规划编制者，对这两方面都有比较全面清晰地了解并加以有效衔接和运用。这对遗产规划的编制也提出了更高的要求。遗产的管理涉及到遗产地及相关地区从宏观的社会、经济、文化发展到微观的民众衣食住行等方方面面，全面准确真实地了解社会，了解政府工作，了解百姓的生活，才有可能全方位地考虑遗产保护与社会发展的实际关系和各方诉求，也才有可能策划出有针对性、有血有肉的规划构思和对策，也才能真正发挥规划的指导管控作用。

世界文化遗产是留给后世的宝贵财富，遗产的保护和管理也是一项长期的持续不断的事业。遗产的管理规划必须要意识到这一点，要能预判遗产地的发展趋势，预见遗产及其环境或遗产价值未来可能面对的问题，并提出具有前瞻意识的规划策略，使规划具有较好的可持续性。规划实施也是一个长期的过程，需要相关利益各方正视管理规划的法律效力，保持对遗产的敬畏心和工作定力，把规划原则和操作规则作为工作依据和衡量工作质量的一种标准。所有与遗产或遗产地相关的人都能做到这一点，就能够为遗产的保护和管理提供一种长期有序安全的存在环境，保证遗产要素和价值免受不必要的侵害与改变。

全民的规划

2015年，第70届联合国大会通过的《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》，被视为可持续发展推动力的文化纳入国际发展框架。在17个主要目标中，“加大努力，保护和捍卫世界文化和自然遗产”被写进“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”，表明世界遗产作为文化主要载体之一在世界发展进程中扮演着重要角色。世界遗产是全人类的财富，也要赋能经济社会发展，改善生存环境，增添人类福祉，这已经成为包括中国在内的世界认同。

为使世界文化遗产能够更好地为人类造福，必须转变过去遗产保护过度专注于遗产生命延续的态度，把遗产保护提升到服务社会、创造美好生活的高度，把遗产的保护传承与城乡建设、生态环境保护、民生工程放在同一个时空维度中，适度而公正地协调遗产保护和可持续发展的关系，使社会经济发展和文化遗产保护都能享有应得的利益，实现共赢。这也要求世界文化遗产的保护管理规划改变已有的文物保护的传统思维模式，在已有的文物保护规划“保、利、管、研”的框架模式基础上，更多地思考遗产与社会、经济和利益相关者的关系，更多地关注影响社会经济发展的方方面面，更多地兼顾各方面对遗产和遗产价值的认知与理解，在相关行业和部门之间建立更加顺畅、包容、积极的协作机制，为利益相关者创造更多参与遗产保护、享受遗产红利的机会。

遗产管理规划应该将保护遗产内涵和价值的意识和行动贯穿整个遗产管理工作，这是遗产保护传承的基本职责，也是促进社会经济发展、造福人民的基础。规划应根据遗产的突出普遍价值，以及遗产的实际状态和遗产地的客观条件，建构遗产价值展示和阐释体系方式，吸引更多的人关注遗产，准确认识遗产，了解遗产的精髓。为此，规划编制人员除了要精准掌握国家和行业的相关法律法规，具有较好的专业素养和规划意识，也要善于沟通交流，倾听各方诉求并作出甄别，合情合理地吸纳有益建议，有意识地为未来各方参与遗产保护管理、享受遗产红利创造机会和条件。

世界文化遗产的保护管理规划是专项规划，但不是只针对遗产保护管理的。保护世界遗产是政府的承诺，也是政府的责任。因此遗产规划应面向整个社会，面向政府相关各部门和社会相关各行业，而不只是给文化遗产的管理机构和专业人员提要求、划框框；应明确提出各级政府、各相关部门的职责、权力和义务，做到各司其职，各尽其责。

遗产管理规划应在有效保护遗产及其背景环境、维护遗产价值的前提下，结合遗产特点和遗产地客观条件，为遗产服务社会创造更多机会。一方面要借助乡土情结，形象宣传和历史文化教育，让利益相关者更多地熟悉遗产和遗产价值，取得更多的文化认同，了解遗产保护的具体要求；另一方面要更主动地从生态文明建设、构建和谐人居环境等角度谋划遗产的展示利用，让遗产的保护和利用更多地融入百姓生活，成为促进遗产所在地经济、社会、文化建设均衡和谐发展的重要力量。

世界文化遗产是人类文明发展的有力见证，是全人类的财富。保护世界文化遗产是文化遗产保护的责任和义务，也是政府的责任、全民的义务。通过保护管理规划实现世界文化遗产的有效保护和可持续发展，是保护管理规划应有的地位和作用。经过了几十年的努力，我们取得了许多宝贵的经验，也有值得反思的教训。和世界文化遗产保护、管理和利用有关的人都应该借助《公约》发布、发展50年的契机，以对遗产更真诚的敬畏之心，进一步提升对世界文化遗产价值的认识，更科学更合理地谋划遗产的未来，为世界文化遗产资源的保护和遗产价值的延续，作出更大的努力。