文物保护单位名录基本情况分析与探讨

丁燕、于冰（中国文化遗产研究院）

关键词：文物保护单位名录;数据分析；“四有”工作；保障体系；文物普查

引 言

一、文物保护单位名录基本情况分析

截至2018年12月31日，全国填报省级文物保护单位18799处；截至2020年12月10日，全国填报市级文物保护单位23409处，县级文物保护单位92670处，市、县级文物保护单位合计116079处（另有1342处未填报）。下面基于各地填报数据加以规范整理后进行统计分析：

各地文物保护单位数量。省、市、县级文物保护单位合计总数，排在前5位的分别为山西、山东、河南、湖北和四川。省级文物保护单位数量，排在前5位的分别为山东、河南、陕西、四川和江西。市级文物保护单位数量，排在前5位的分别为江苏、山东、广东、河南和四川。县级文物保护单位数量，排在前5位的分别为山西、山东、湖北、河南和四川（见表1）。

表1 省、市、县级文物保护单位数量统计表（单位：处）

文物保护单位数量变化情况。与第三次全国不可移动文物普查②（以下简称“三普”）各级文物保护单位数据相比，主要变化有：一是各省（自治区、直辖市）的总数都有所增加，增速最快的是西藏（现有总数是三普总数的7.12倍），其次是内蒙古（2.91倍）、新疆（2.79倍）、陕西（2.61倍）、吉林（2.58倍）。二是总数居前五名的省份发生了变化，由三普时居前5位的河南、山东、山西、湖北和福建变为山西、山东、河南、湖北和四川。从以下表2可看出，自三普以来，新疆（55.84%）、西藏（46.62%）、云南（32.96%）、甘肃（30.25%）和山东（30.24%）等5个省（区）有超过30%的不可移动文物被公布为不同级别的文物保护单位。其中山东省表现最为突出，不仅省、市、县级文物保护单位数量均排名前5，而且公布为各级文物保护单位比例超过30％。

文物保护单位类型统计。在省、市、县级文物保护单位中，共有古遗址34461处、古墓葬20205处、古建筑43026处、石窟寺及石刻8398处、近现代重要史迹及代表性建筑27019处，其他类1769处，合计占三普总数的17.6%（见表2）。其中省级文物保护单位数量比三普统计的14333处增加31.1%，市、县级文物保护单位数量比三普统计的60526处增加91.8%[5]。

表2 省、市、县级文物保护单位类型统计（单位：处）

图1 省、市、县级文物保护单位数量按公布时间统计(单位:处)

图2 国家级和省级文物保护单位数量按公布时间统计（单位:处）

文物保护单位公布时间情况③。从图1、2可以看出，2011－2018年，省保公布数量保持在高位，共公布8867处，占历年公布总数45.8%，其中2018年公布数量最多，达1747处。2010－2012年间，市、县级文物保护单位公布尤为密集，共计36850处，占历年公布总数31.7%，其中2012年公布市保2046处，县保、11788处，达到历史峰值，与三普时间基本同步。

文物保护单位完成“四有”工作情况④。全部完成“四有”工作⑤的文物保护单位数量，呈现保护级别越低完成情况越差的趋势，省级、市级、县级完成率分别

为74.1%、58.7%和38.5%，总体平均完成率为47.0%（见表3、图3）。

表3 省、市、县级文物保护单位完成“四有”工作情况统计表（单位：处）

图3 省、市、县级文物保护单位全部完成“四有”工作情况统计图

（单位：处）

统计数据显示，自三普以来，省、市、县级文物保护单位公布工作得到很大推动，但也暴露出一些存在的问题：

1.名录内容不规范。对于不可移动文物名录必须包含的内容，缺乏相关制度要求依据。例如，市、县级文物保护单位名录汇总要求填报单位构成文物点、管理机构、使用管理机构等信息，但省级文物保护单位名录汇总时未要求填报。

2.名录形式不统一，填报系统不完善。虽然编制了统一的信息汇总表模板，但各地填报形式差别很大。省级文物保护单位填报由各地提交材料，市、县级文物保护单位汇总阶段虽然开发了填报系统，但结构设计不够细化，部分选项还需依靠人工处理、审核和统计数据，后期汇总工作量极大，降低了信息的准确性。

文物保护单位名录形式中存在的一个重要问题是集合型文物保护单位（包含多处单体构成，如长城、古道、建筑群等）如何进行填报和统计。有些地方将1处集合型文物保护单位填写为1条，如江西省级文物保护单位芦峰岭古商道遗址（含商道遗址、六邑公馆、凉亭遗址），有些将1处分数条填写，如辽宁省级文物保护单位明长城－北镇段将其28处构成分别填写为28条，包括明长城－北镇段－白云关烽火台、明长城－北镇段－分税关长城1段（复线）等，还有些则将1处与其单体构成同时填写，如湖南省级文物保护单位湘粤古道郴州段及其16处单体构成共填写为17条，包括湘粤古道郴州段1条及湘粤古道——犀牛井、湘粤古道——福德楼等16条；还有一些后期合并（增补）的文物构成分别填写，如山西夏县县级文物保护单位堡尔遗址（1985年第一批）合并入上埝底东遗址（2012年第五批），分别作为2条填写，虽然备注中加以说明，但需靠人工才能识别，影响文物保护单位的数量统计。

3.名录汇总采取集中填报方式，无法实现及时更新。省级文物保护单位名录集中汇总于2018年底完成，2019年10月公布的762处第八批全国重点文物保护单位，基本是从省级文物保护单位中遴选，但未必是一一对应关系，目前缺乏更新信息。因此在统计时无法与市、县级按同一时点统计。又如，在各地填报的数据中，有些已经升级为全国重点文物保护单位和省级文物保护单位的不可移动文物，仍作为市、县级文物保护单位重复填报。

4.信息不公开。现行文物法规未对文物保护单位公布形式和渠道进行规定，多以内部政府（或政府部门）

文件形式公布。目前全国重点文物保护单位名单，可登录中国政府网[6]和国家文物局官方网站[7]进行查询，但只有名称、地址、年代、类型等简单信息，文物构成、使用管理等信息缺乏权威查询渠道，其他级别的文物保护单位名单，各地公布情况差别较大，缺乏信息可供第三方进行校核。

二、文物保护单位名录性质探讨

“名录”是专有名词，专指汇集人名或其他事物名称，广义上是指资料的检索工具，内容涉及广泛。在现行的文物法律法规中，没有对文物保护单位名录的建立有明确的规定。相对于各级政府公布的文物保护单位“名单”， “名录”应包含更为丰富的内容。

在三普实施过程中，对文物名录的编制[8]、档案和信息管理系统、公布、宣传等[9]制定了较为具体的要求。但此后相关规范并未广泛推行，不可移动文物名录的公布情况尚不理想⑥[10]。随着不可移动文物的保存和管理状况（如公布各级文物保护单位级别、管理使用情况等）发生变化，相关数据缺乏动态管理。

对照全国重点文物保护单位的名单公布信息和全国重点文物保护单位记录档案相关工作规范，参照三普不可移动文物名录编制规范要求，文物保护单位名录应当具有权威汇总、综合信息、管理服务、动态更新和共享公开等性质和特点，文物保护单位名录内容的详细程度介于文物保护单位“名单”和“记录档案”之间（见表4）。

表4 文物保护单位名单、名录、记录档案性质对比

文物保护单位“名单”“名录”“记录档案”具体性质界定及特点如下：

1.资料权威性

文物保护单位名单和名录属于区域性资源家底清单的权威公布汇总，由各级政府和文物行政主管部门负责公布、编制；档案由文物保护单位管理机构分别编制和保存。具有汇总性质的名单和名录，其统计功能十分重要，因此数据采集和报告的标准化、规范化要求较高；档案则根据不同文物保护单位的特点，个性化程度较高，但同时应遵守名录汇总的共性数据要求。

2.信息综合性

一般情况下，名单的内容只包含基础信息⑦，由各级政府依法公布，列入名单的文物依法受到保护。名录除基础信息外，还包含管理所需的综合信息，如文物简介、构成清单、详细位置、管理机构、使用主体、“四有”工作、保存状况等信息。档案内容则更为丰富，还包括价值评估、研究情况、考古发掘记录、保护维修情况，并附完整文件、报告、图纸以及参考文献和资料。

3.管理和服务功能性

名录在名单基础上增加了管理功能和服务功能。对于各级政府及文物主管部门，通过名录整理和汇总，为文物管理的标准化和动态管理创造基础条件，全面及时掌握辖区内文物保护单位保护管理基础状况，为合理有效调整政策、工作重点、安排资金人力提供科学依据。对于公众，名录比名单包含更丰富内容，是认知、研究、教育和依法参与保护利用文物的权威专业信息来源。档案则是每处文物保护单位保护、利用、管理工作的详细记录，更多具有管理和研究功能。

4.动态更新及时性

名录具备动态更新功能，及时反映文物保护单位总体数量和管理变化情况。近年政府信息公开受到重视，单批次的各级文物保护单位名单公布的信息公开越来越及时。但名单和名录汇总的动态更新仍存在很大难度。一是由于历史上的管理能力和技术条件等原因，一些早期公布的文物保护单位的基础数据较为模糊；二是名录汇总涉及不同责任主体之间的常态化信息共享机制，如不同级别地方政府和文物主管部门之间，以及文物主管部门与文物保护单位日常使用机构之间。

5.信息的社会共享性

名录应通过各种形式共享公开，便于不同群体查询使用。名录共享是提升管理功能的基础。对于管理者而言，是不同管理主体常态化信息沟通的保障机制，也是及时掌握工作进展和问题、进行科学决策的依据。名录公开是提升服务功能的基础，而且应以文物档案为基础，逐步增加文物名录内容加以公开共享，形成内容更为丰富的文物资源家底明细，为各种宏观、中观、微观层面的研究、教育、宣传服务。

三、加强不可移动文物名录保障体系建设的建议

《国务院关于加强文物工作的指导意见》要求， 建立国家文物资源总目录和数据资源库，全面掌握文物保存状况和保护需求，实现文物资源动态管理，推进信息资源社会共享[11]。省、市、县级文物保护单位名录整理工作，则是这一庞大系统工程的重要组成部分，涉及文物认定和文物保护单位的核定公布工作，文物保护单位“四有”基础工作，文物保护日常管理工作的动态评估与报告。不同层级、不同行业主体综合数据的制作与汇总工作量巨大而繁杂，对完善我国不可移动文物保护管理具有重要的基础性意义。

针对包括各级文物保护单位在内的不可移动文物名录编制工作，相关建议如下：

1.建立完善的法规和机构保障体系

作为国家文物资源总目录建设的重要组成部分，我国不可移动文物名录的制定亟需在现有工作的基础上，得到法规标准、专业机构等方面的大力保障。通过协调和规范不同责任主体，达成信息采集、填报、汇总、共享，这将为将来的国家文物资源动态系统管理提供重要的支持。

相对于许多西方国家，我国文物保护工作起步较晚，有不少国外的经验可以借鉴。在文物保护单位名录编制方面，意大利遗产名录档案（catalogo edocumentazione）建设即是其中成功的范例，它作为意大利最基础的遗产保护工具，职能属于国家。早在1902年，意大利第一版《纪念性建筑名录》编制出版。该名录后来持续增补，成为系列出版物，1938年已出版到第72卷[12]。在意大利《文化和景观财产法典》中设有专门的条款明确规定了名录编制的责任部门以及数据收集、交换、获取、使用和处理要求，法典第17条规定意大利文化遗产部⑧、大区政府机构和地方政府机构负责为其占有的文化财产编目，并在与所有者取得一致的前提下负责其他文化财产的编目工作；相关“数据应汇总到国家文化财产目录”[13]。意大利文化遗产部根据该法案授权，颁布制定了名录编制的相关部门规章[14]。

设立专门的文物名录档案机构体系也极为重要，是文物名录档案工作稳定持续开展的根本保障。例如，意大利文化遗产部设有档案司，下设直属机构包括国家档案中心、中央编目和档案研究院（the Central Institutefor Cataloguing and Documentation，ICCD）、101处国立档案馆和15个大区档案与图书馆监管局[15]。ICCD负责文化遗产编目和档案的研究、指导，技术－科学协调和培训[16]，并负责国家遗产名录的建设和维护。ICCD 制定了一系列编目标准，包括规章制度、术语工具以及数据采集、制作规则，以便在全国范围内的数据共享，在文化遗产各工作领域之间数据共享。

2.加强信息技术应用

信息技术在不可移动文物基础数据管理方面的应用已经相当广泛，如第三次全国文物普查信息管理系统⑨、长城资源信息管理系统[17]、全国重点文物保护单位综合管理系统[18]、中国世界文化遗产监测预警总平台[19]等。文物保护单位名录整理涉及数据量庞大，借助信息技术才能提高整理工作的准确性，减少人为因素造成的数据填报失误；实现名录的动态管理，强化资料的时效性，对文物数据展开行之有效的利用；扩展名录的使用功能，实现名录使用的便利和高效。特别应当加强与各类文物信息管理系统的关联和整合，亦要重视控制数据重复填报和各系统数据不一致的问题。

（1）完善数据填报规范和结构化设计。例如，前文提到的集合型文物保护单位的填报问题，需要在系统设计时加以规范，不仅设置文物保护单位与单体构成两个层级的数据项分别填报，而且设置特殊代码建立其间的关联，实现自动识别和统计。

（2）完善系统动态填报和管理功能，实现数据填报和报告的常态化。例如，为适应常态化数据更新需求，在文物保护单位公布情况填报项中，增加公布、合并（增补）、升级、降级、撤销等状态选项，实现某时点某级/各级文物保护单位数量的自动统计=上时点数量+期间公布数量+期间升级数量-期间降级/撤销数量，其中合并（增补）不影响文物保护单位数量变化，只影响单体构成数量变化。又如“四有”工作情况，除填报有无外，还填报“四有”工作更新（增设保护标志情况等）或变化（管理机构变更等）情况，便于掌握和报告某一时间段内的工作进展。

（3）加强与国土空间信息系统的衔接，实现成果互通和可视化。运用GIS、大数据等技术提供全国及各级行政单位的数据分布、数据变化及相关统计信息的可视化呈现与展示。通过深度挖掘数据和数据融合，实现不可移动文物不同维度的综合管理和决策、展示与利用，诸如文物信息GIS地图、多样化的监测手段以及文物巡查执法等。

（4）加强不可移动文物名录基础数据库衔接和延展功能。不可移动文物名录属于基础信息库，在其基础上可延展生成文物保护单位、世界文化遗产、革命文物、石窟寺、长城、大运河、长征等不同专题数据库。为避免信息重复采集带来的工作量增加和数据不一致，文物保护单位名录信息管理应考虑与不可移动文物名录的衔接，同时设计与其他专题数据库的延展接口。因此在系统设计时建立全局意识、统筹考虑，应加强分类标准规范之间的协调，有效支撑国家文物资源总目录和数据资源库建设。