中国文物保护的公益诉讼之路
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2023-04-20 17:50 来源:未知
2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2022年10月，党的二十大报告要求“完善公益诉讼制度”。在过去的八年里，我国文物保护公益诉讼开展了较多的司法实务、法制建设和理论研究，文物保护纳入公益诉讼已成为普遍性共识。
在2014年上述《决定》通过前，文物领域公益诉讼即已开始探索。2008年12月，海南省检察院出台《海南省检察机关民事督促起诉案件办案规则（试行）》，将“国有文物保管、保护等过程中，国家或社会公共利益受到损害”列为民事督促起诉的情形之一，这是我国较早将文物保护列入公益诉讼的地方规范。2012年4月，第十一届全国人大常委会第二十六次会议审议《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》，任茂东等委员建议将人为破坏文化遗产纳入公益诉讼范围的规定。此后，全国人大代表和政协委员以多种形式继续呼吁这一提议。2018年开始，文物保护公益诉讼在较大范围内开始了司法实务、制度建设和理论研究方面的实践探索，我国文物保护公益诉讼进入快车道。
当前我国文物保护公益诉讼司法实务的推动开展有两种形式：
一是专项行动。比较有代表性和影响力的有2018年山西省检察院在全省部署开展的国有文物保护公益诉讼专项行动、2020年甘肃省人民检察院和省文物局在全省联合部署开展的国有文物保护检察公益诉讼专项监督活动（为期两年）和同 年河北省检察院在全省部署开展的长城保护公益诉讼检察专项活动。一些市县也开展了相关专项活动。专项行动的开展或由检察机关独立开展，或由检察机关和文物部门联合开展。
二是个案办理。2015年，公益组织中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉郑州市上街区峡窝镇马固村不可移动文物被拆毁案，被称为公益诉讼入法后的国内文物保护公益诉讼第一案（2007年，刘洋律师追索洛阳龙门石窟佛首案亦被部分学者视为国内文物公益诉讼第一案）。2020年12月，最高人民检察院发布10起文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例。2022年8月，江西省九江市中级人民法院审理九江市人民检察院诉陈某旺可移动文物保护公益诉讼案，并当庭作出一审判决。该案是全国首例可移动文物保护检察民事公益诉讼案。其他一些有影响力的案件也被互联网以不同形式公开报道。个案办理方面，案件发起主体多是检察机关，2018年以后，多为行政公益诉讼案件和少量的刑事附带民事公益诉讼案件，鲜见单纯的民事公益诉讼案件。
2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》印发，要求“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法”。《意见》和党的二十大报告里关于公益诉讼的论述共同构成加强新时代文物保护公益诉讼的根本遵循。
2015年12月，原国务院法制办发布《〈中华人民共和国文物保护法〉修订草案（送审稿）》，向社会公开征求意见，拟单设公益诉讼条款；2020年11月，国家文物局发布《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》（征求意见稿），向社会公开征求意见，原拟单设的公益诉讼条款继续予以保留（文字有增订）。
近年来，全国各省级人大常委会和部分市县陆续作出加强检察公益诉讼工作的专项决定或决议。截至2022年11月，有21个省级人大常委会通过决定或决议，明确将文物保护纳入公益诉讼新领域案件范围。甘肃、陕西、青海、重庆、山西等省区及地市检察机关与文物部门以不同形式建立了文物保护检察公益诉讼长效协作机制。
2006年7月26日，著名文物法律专家李晓东先生在《中国文物报》发表《文物保护实行公益诉讼的探索》，2009年10月2日，李晓东先生还在《中国文物报》发表《应加强文物保护公益诉讼研究与实践》，这是国内较早关于文物保护公益诉讼的理论文章；2014年5月，西北大学法律硕士孙玥完成学位论文《论文化遗产保护的公益诉讼制度》，这是国内较早专门系统研究文物保护公益诉讼的学术成果。
近年来，以文物保护公益诉讼为主题的专门研究颇受关注，形成了较多的理论成果，其中2016至2017年和2020年以来两个时段研究成果数量相对较多，高校教师和研究生群体持续关注研究这一课题，2019年后检察官群体介入研究，文物学者也有关注和研究。学界研究内容主要集中在个案研究、国外文物公益诉讼情况、文物保护纳入公益诉讼的必要性和可行性、我国文物保护公益诉讼的现状及问题、文物保护公益诉讼制度建构及配套措施等方面。学界普遍认为，文物保护纳入公益诉讼必要且可行；关于制度建构，学界集中关注原告资格、程序设置、举证责任等内容，检察官群体等从实践出发亦关心行政公益诉讼中关于行政机关履职标准的判断标准；部分学者还讨论了文物保护公益诉讼的保障措施和配套机制等内容。
面对新形势、新目标、新要求，文物保护公益诉讼面临着诸多新问题、新挑战。公民公益诉权、检察公益诉权、法律监督权、文物行政权和文物执法权诸权协调平衡作用于文物保护，民事公益诉讼和行政公益诉讼或分或合共同解决文物保护难题，预防性保护和惩罚性赔偿的理念在文物保护公益诉讼中发挥应有作用，是当前和今后一个时期要研究解决的突出问题。
“文物＋公益诉讼”作为文物保护新手段已成为普遍性共识。文物的不可再生性及其环境风貌的脆弱性，决定了所有的保护工作都要在依法依规科学规范的前提下开展。文物保护公益诉讼如何依法管用高效地开展，融入文物保护实践，补强文物保护能力，是新时代推进文物保护公益诉讼实践的重要课题。
——建立健全法律体系。当前，现行《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）缺少相应条款，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定的公益诉讼情形里也未包括文物保护，因此在很长时间里，文物保护公益诉讼被称为“等外领域”。有必要在总结既往司法实务和理论研究基础上，将文物保护公益诉讼纳入《文物保护法》，作出符合当下、适当前瞻的规定，适时修订《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，并制定配套规章，构建具有中国特色、完备有力的文物保护公益诉讼制度体系。
——优化调整案件构成。当前的司法实践中，行政公益诉讼为主要形式，民事公益诉讼相对较少。这个现象不只在文物领域，其他领域也是如此。根据最高检工作报告，2021年，全国立案办理公益诉讼案件151260件，其中，民事公益诉讼1.4万件，行政公益诉讼13.7万件。结合我国文物保护工作实践来看，文物刑事违法、民事违法与行政机关违法或不作为同等重要，且民事公益诉讼案件应占文物保护公益诉讼案件的多数。同时很多案件属于行政案由和民事案由兼而有之的案件，但当前在按照公益诉讼案件办理的时候，多止步于督促行政机关履职（如苏州市吴中区韩世忠墓文物保护行政公益诉讼案）。有必要通过检察机关和文物部门共同努力，继续做好行政公益诉讼的同时，加大民事公益诉讼办案力度，特别要加大一案多查，对既有刑事违法情节、又有民事违法情节的案件，以刑事附带民事公益诉讼办理，对既有行政案由、亦有民事案由的案件，探索以行政附带民事公益诉讼形式办理。
——引入“预防性保护”理念。当前办理的文物领域检察公益诉讼多以事后纠正救济为主，公益诉讼的预防功能在理论和实务两个方面均尚未引起足够重视。文物资源具有不可再生的特点，事前防范比事后纠正救济更有价值。预防性保护在传统的文物工作领域已引起广泛重视，并开展了一些实践和理论思考。有必要在坚持司法谦抑的原则和充分尊重文物行政部门专业性的前提下，通过及时有效发现并纠正可能造成文物本体及风貌侵害危险的违法行为或苗头，发挥好检察公益诉讼事前预防、事中督促、事后救济的作用，实现依法监督与公益保护良性互动。
在推动公益诉讼更好保护文化遗产方面，还有必要通过各方面站在坚定文化自信的高度，以研讨、笔谈等形式主动加强研讨，就关键问题形成共识，并以法律文件予以固化，宜注重检察官、文物行政管理者、高校人员结合在一起的研究，提高研究的效率和质量。全国各级检察机关和文物行政部门以及法院系统，有必要联合通过宣传典型案例、举办专题培训等形式，推动文物保护公益诉讼在全国落地生根，有效激活提升文物治理能力和治理水平、推动全社会守护国家与民族的记忆和根脉。
