修订后《水下条例》建设工程考古规定解读
1989年《中华人民共和国水下文物保护管理条例》以遏制盗捞为立法宗旨，且彼时海洋开发规模较小并集中在近海，故仅规定禁止危及水下文物安全的捕捞、爆破等活动，对近年来对水下文物造成严重影响的码头建设、填海造陆、航道疏浚、管线铺设等工程缺少具体规定，这是条例制定以来水下文物保护管理面对的最主要矛盾。20世纪90年代，广东省依据《文物保护法》就其行政管辖海域内的多项建设进行了前期考古调查，但我国涉海尤其是领海以外的建设工程考古一直未能充分开展，多年来大量涉海工程不报请前期考古调查或并入环境影响评估。
《水下条例》修订在国家文物局审批水下文物考古勘探原有规定的基础上，就工程建设考古新增一条、细化了考古调查发掘的程序规定，不仅使中国领海以外国家管辖海域建设工程考古调查发掘的实施有了法律依据，也明确了涉海建设工程考古工作的申请、审批、组织主体等具体程序，同时提高罚金、增加处罚部门和方式。条例修订以预防性考古为理念，多措并举保障涉海建设工程考古的开展，扭转用海破坏水下文物的情况，保护水下文化遗产。
《水下条例》修订实施一年来，工程方提出的涉海考古调查需求明显增长，法律规范实践、引导行业发展的效果初显成效。厦门第三东通道工程、同安进出岛通道工程、鼓浪屿三丘田客运码头改建工程等均进行了考古调查探测，鼓浪屿西北侧三处临时靠泊点建设工程也将进行建设前考古调查。在工程启动前摸清涉建区域水下文物遗存情况，既利于后续工程的顺利推进，也利于水下文化遗产保护社会事业的良性发展。
第一 涉海建设工程考古的历史
地方立法多结合文物保护单位、水下文物保护区制度对涉海建设工程考古做出规定。2009年修订实施的《福建省文物保护管理条例》中水下文物保护单位范围内不得进行任何工程建设的规定比文物保护单位更为严格，水下文物保护区内禁止进行危及水下文物安全的工程建设，并规定了后者的备案程序。同年修订实施的《宁波市文物保护管理条例》规定水下文物保护区内进行工程建设应进行考古调查勘探，而不仅限于大型基本建设工程。2013年《舟山市水下文物保护管理实施办法》规定水下文物保护区内禁止围垦、核心区内禁止铺设管线和探矿，区分了工程受限的不同范围，并关注到建设工程以外的其它海洋开发行为。2014年《上海市文物保护条例》规定建设单位应在水下文物保护区内大型基本建设工程的规划选址阶段报请考古调查、勘探，细化了建设工程考古程序。福建、上海把钻探、挖掘作为水下文物保护区的禁止行为，也能够限制建设工程的无序开展。
实践方面，计有2012年辽宁大连新机场工程、2014年辽宁省盘锦港荣兴港区工程、2017年广东阳江LNG调峰储气库项目储气库及配套码头工程、2018年厦门第二东通道建设工程、2019年福建平潭跨海公铁大桥夜景微网绿色供能工程等数项，面积在数平方公里到数十平方公里。不仅有2014年海洋红港区建设考古调查中致远舰的发现，体现了涉海建设工程考古对水下考古和水下文化遗产保护的重要意义，一些工程涉及海域自古是渔区并有航路、海战记录，涉海建设工程考古调查是预防性保护水下文化遗产的重要措施。
第二 现行《水下条例》中的涉海建设工程考古相关规定
《水下条例》第11~15条规范水下考古活动，第13条针对建设工程考古调查和发掘，该条中的“报请实施”受第11条水下考古调查发掘申请审批程序、第14条水下考古后材料提交、文物入藏，以及第15条水下考古禁止性规定的规范。《水下文物的考古探勘和发掘活动许可》中的部分人员和材料要求，以及考古工作结束后的资料、报告提交等上升为法律规定。
审批方面，原条例第7条既已规定水下考古勘探、发掘必须向国家文物局提出申请、未经其批准不得作业，而且“水下文物的考古勘探和发掘活动许可”是2014年公布的国家文物局行政审批事项，条例修订延续和细化了此规定。与陆地考古不同，水下考古专业人才少、设备技术和文物保护要求高，尤其是不同工作海域的国家权利有所差异，并会涉及权利复杂敏感的文物。事涉海洋和历史权益，对水下考古调查、勘探、发掘均在国家层面审批是合理的。
组织实施方面，内水、领海属于地方行政管辖范围，建设单位事先报请省级文物主管部门组织水下考古调查。江苏、上海、浙江、福建之间尚未公布海域行政区域界线，涉海建设工程考古的组织需自行协商或由共同的上级部门协调。跨省涉海建设工程考古可以按照《文物保护法实施条例》第23条第一款规定，由工程所在地的省级文物主管部门实施，但“特别重要的建设工程范围内的考古调查、勘探、发掘，由国务院文物行政主管部门组织实施”。领海外国家管辖海域内的涉海建设工程考古由国务院文物主管部门组织实施。
第三 涉海建设工程考古的价值
（一）发现和保护一批重要水下文化遗产
丹东港集团有限公司海洋红港区地处辽东半岛东部的开阔海域，建设规划线西起青堆子湾南尖嘴、东至大洋河口西侧,在大鹿岛以南5~10海里矩形区域，曾是甲午海战的交战海区。经过物探作业和两期重点调查发现了一艘沉舰，布设了探掘探方。
考古调查提取了锅炉阀门、方形舷窗、木滑轮、铜标牌、铜衣帽钩等船体构件，炮管、加特林机枪、鱼雷引信、炮弹、子弹等舰载武器、船名瓷盘、银勺、皮鞋、梳子、铜港币等生活物品等类型丰富的文物。
潜水观察记录的舰体受损程度、构件的水下形态、爆炸迹象和火烧痕迹范围等，在一定程度上复原了甲午海战史实。该涉海建设工程考古调查及后续工作，不仅积累了我国大型近代沉舰沉没和遗存状态，以及水下考古调查、发现和发掘、研究方法，也开启了后续甲午系列沉舰的水下考古工作，为世界舰船史研究持续提供考古资料。致远舰是中国近代史的重要见证，该涉海建设工程考古发现入选全国十大考古新发现，并引起社会的持续广泛关注。
（二）促进历史阐释和社会经济发展
厦门市政府规划的第二东通道跨海大桥工程包括海上建设和东端收费站涉及的刘五店村避风船坞。刘五店古船坞东西最长450米、南北最宽150米，位于厦门北侧和东侧水道、金门岛区域，唐、五代渔港兴起，后作为官渡和汀溪窑青瓷的出口港贸易繁荣，近代曾为军港，约3万余平方米划入施工影响范围。古船坞现存石砌堤岸、码头和海洋社区元素及景观环境较为少见，厦门路桥建设集团有限公司采纳了考古调查报告建议，修改了收费站设计位置，并将对古船坞周边区域做进一步保护利用规划，复原古港繁荣的港市形态、提升海洋社区特色。
该工程考古调查包括涉建桥梁两侧计1平方公里和古船坞0.06平方公里，不仅在桥梁涉建区域发现水下疑点3处、确认1处近现代运输船，而且对古船坞进行了陆地踏查，记录了沉船、水井等现代遗存。考古调查敏锐地关注到古船坞花岗岩条石砌筑堤岸、南侧石条铺砌古货运码头遗址，以及工程区域以外的明清商业街保留的前店后宅、店后码头的建筑形式和街铺格局。注重区域整体的工程考古调查深化了水下文化遗产价值，增加了原涉建区域与“海丝”重要节点城市关系的阐释。
刘五店周边海面开阔是难得的海洋景观环境，老街路面上的石门础、门槛等防盗隘门痕迹仍生动反映着当地经济富足、时受海盗侵扰的过往，上世纪50年代末 “东风公社第一潮水发电站” 的水轮机碾米及潮水闸门和进水涵洞极具历史特色，现居300余户居民仍以海洋运输、捕捞和农业为业。涉海建设工程考古调查成为联通古今，沟通文化、自然与社会因素的和谐发展动力，起到了挽救文物和提升当地文化遗产保存利用的积极效果。
（图1 1号沉船多波束呈像图，红色方框为疑点位置、红色实线为跨海大桥规划桥体）
（图2 刘五店古船坞南侧石条砌古货运码头）
（图3、4 刘五店古船坞南侧沿岸商铺背侧联通港口的上货台阶，目前仍存有良好的海洋港口景观环境）
第四 建议
（一）进一步加强涉海建设工程考古普法宣传
我国已明确的水下文物点较少，潜在水下文化遗产资源较为丰富。水下文物价值独特、多位于近海，而涉海建设工程影响范围大且彻底。作为《水下条例》修订的新增条款，尚需结合条例修订背景、立法宗旨和整体条款，以及陆上工程考古已确立的实践规范为背景积极普法。“大型基本建设工程”“工程范围内有可能埋藏文物的地方”的解释和适用不应与《文物保护法》的规定相异，也不应比陆上数十年积累形成的成熟实践标准更为限缩，基于各地一致的建设工程前均进行考古调查理念推进“凡水下工程建设必事先报请”。另一方面，自条例制定到国务院梳理行政审批事项，涉水建设工程考古审批从来是国家事权，“凡水下考古必国家审批”，内水和领海与陆上一样属于地方行政管辖范围，建设工程考古的实施也由属地管理，即涉海建设工程前报请属地文物行政部门，由考古资质单位向国家文物局提出申请获批后，属地文物行政部门组织进行考古调查、勘探。
（二）重视海洋文化遗产的整体性和陆海考古统筹
提高涉海建设工程考古工作理念，许多历史形成的海洋聚落延续至今，位于海洋文化遗产区域是涉海建设工程的特点。除确认受工程影响的文物外，通过周边水下文化遗产因素的价值确认，能够提升工程考古的学术意义，促成工程建设与考古文物保护、社会文化发展的协调，丰富我国海洋文化遗产的阐释、回应海洋强国建设和遗产系统性保护的国家要求。
涉海建设工程考古拓宽了水下考古渠道，随着资金、技术、从业人员等条件的提升，涉海建设工程考古也将成为常态。水陆变迁，近海建设工程考古不仅积累水下文物线索，也提供新的陆地考古线索，与陆地考古联动能够打破陆海考古的隔阂，拓展考古研究边界，通过新实践促进水下考古工作的新发展。
（三）重视与水下文物保护体系的衔接
《“十四五”考古工作专项规划》要求划设一批水下文物保护区，目前，我国仅公布有三处水下文物保护区。如何规定水下文物保护区的具体保护措施、建立海洋历史文化遗址公园，水下文物如何列为文物保护单位、如何拓展大量文物保护单位的水下文化遗产价值或申报国家考古遗址公园，以及大运河国家文化公园和黄河国家文化公园建设、海洋世界遗产申报，均需通过水下考古调查发掘来增加水下文物数量和提高认识。
（四）重视领海外建设工程考古调查的布局
领海以外国家管辖海域是涉海建设工程考古的一部分，国外自上世纪50年代开发大陆架资源即开始相关海域的建设工程考古调查，并发现了一些重要水下文化遗产，也影响到后来公海文化遗产保护国际规则的创设。依托《海上交通安全法》《矿产资源法》《铺设海底电缆管道管理规定》等所规范的工程活动及其负有的文物保护义务，可以借助相关机构力量开展深远海建设工程考古调查。随着海岸带综合治理等近海恢复、深远海开发国家政策的实施，水下考古也需及早布局。随着我国深海考古项目的开展，尤其是探测技术和考古方法的提高，打好近海建设工程考古的实践基础将有益于我国全海域考古和水下文化遗产保护工作的发展。
